Este viernes se ha celebrado la segunda jornada del XXXI Congreso Nacional de Derecho Sanitario, en la que ha destacado la mesa “Tratado Internacional de Pandemias: Crisis Sanitarias y Derecho de Emergencias”. “Hace seis meses exactamente, el 20 de mayo de 2025, se firmó el tratado internacional de pandemias, en cuya construcción España ha tenido un papel preponderante”, ha señalado Tomás Cobo, presidente del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos (OMC) y de la Organización Médica Colegial de España, encargado de moderar la sesión.
Cobo ha contextualizado la importancia de España no solo en la negociación del tratado, sino también en su papel histórico en la creación de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 1946. “Ahora que nuestra sociedad vive una crisis de desafección hacia las instituciones, especialmente hacia las internacionales por considerarlas poco eficaces, creo que este tratado es absolutamente clave”, ha subrayado.
El presidente de la OMC ha explicado que el acuerdo pivota sobre tres cuestiones nucleares. La primera, la equidad y el acceso a los productos sanitarios. La segunda, el sistema PAS, que permite compartir datos clínicos y patógenos y distribuir los beneficios derivados. Y la tercera, el respeto a la soberanía de los Estados.
Según Cobo, el tratado “no va a imponer una vacunación obligatoria ni a determinar cómo deben aplicarse confinamientos”, competencias que seguirán siendo nacionales. “Con estas tres bases nucleares, y a través del consenso, se ha construido este tratado”, ha concluido.
Los ponentes que han participado en esta mesa han sido César Tolosa, Magistrado del Tribunal Constitucional; Pedro Gullón,
Director General de Salud Pública y Equidad de Salud del Ministerio de Sanidad; Agustín Santos, Presidente de la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados; y Helena Legido-Quigley, Chair in Health Systems Science at The George Institute for Global Health.
El director general de Salud Pública ha situado el debate sobre el tratado de pandemias en el contexto de la crisis de las instituciones multilaterales. Ha recordado que, “desde 2024 y especialmente desde la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, se ha producido un ataque muy directo hacia la OMS y el sistema ONU”, justo cuando los retos globales requieren respuestas globales. A su juicio, este clima ha dificultado enormemente las negociaciones internacionales en salud.
“Desde 2024 y especialmente desde la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, se ha producido un ataque muy directo hacia la OMS y el sistema ONU”
Gullón ha explicado que la OMS arrastra críticas legítimas por su capacidad de respuesta durante la COVID-19, pero también ha sufrido “ataques basados en falsedades, como la supuesta pérdida de soberanía”, que nunca formó parte real de las negociaciones. Este caldo de cultivo, ha afirmado, ha hecho “extremadamente difícil” avanzar en acuerdos como el Reglamento Sanitario Internacional, cuya reforma de 2024 se aprobó “con sudor” en la Asamblea Mundial de la Salud.
El impacto de Estados Unidos ha sido clave. El director ha denunciado que la retirada de financiación y la salida de la OMS han supuesto “un golpe muy negativo para la salud global”, con programas paralizados y ausencia de EEUU en los órganos de gobernanza. Pero ha alertado de un segundo fenómeno aún más preocupante: “Estados Unidos está creando un sistema paralelo basado en acuerdos bilaterales, fragmentando la acción global y alterando la arquitectura de la salud internacional”.
Sobre la negociación del tratado de pandemias, ha destacado dos grandes fracturas: la transferencia de tecnologías y la exigencia de capacidades de preparación. El norte global defendía voluntariedad y altos estándares, mientras que el sur global reclamaba obligatoriedad y flexibilidad. “Hemos llegado a un término medio que no satisface del todo a nadie, pero nos permite tener un acuerdo, lo cual es un éxito multilateral”, ha asegurado Gullón.
Asimismo, ha explicado el momento en que vio la abstención de once países de la UE en la votación del tratado de pandemias: «Al final, parece que no hace falta mirar muy lejos para encontrar a los enemigos que impiden los acuerdos globales: los tenemos en casa». España ha adoptado un papel de puente, “acercando posiciones entre la Unión Africana y la Unión Europea”, pese a las limitaciones derivadas de la cesión de competencias a la Comisión Europea.
Para España, el tratado tiene un valor claro: “Nadie está salvo si no estamos todos a salvo”. Según ha explicado el director, el país defiende la equidad global en salud y apuesta por fortalecer la OMS como eje de la gobernanza internacional. En paralelo, avanza en su propia preparación interna con el nuevo Plan de Preparación y Respuesta, la creación de la Agencia Estatal de Salud Pública y una reserva estratégica que combina stock físico y autonomía de producción: “Hay cierta contradicción entre pensar global y prepararse localmente, pero necesitamos ambas cosas”.
Recorrido del Tratado de Pandemias
Santos Maraver ha explicado el complejo proceso de negociación del tratado de pandemias de la OMS, iniciado en 2021 tras el informe que pidió evitar que COVID-19 fuese “la última pandemia”. Santos ha detallado que las negociaciones avanzaron por dos vías: el nuevo acuerdo sobre pandemias y la reforma del Reglamento Sanitario Internacional, que reforzó obligaciones de alerta y respuesta.
Según ha señalado, el conflicto central enfrentó a los países del sur global —que reclamaban equidad, flexibilidades en propiedad intelectual y transferencia de tecnología— con los países de altos ingresos, partidarios de mantener sistemas voluntarios y una protección estricta de las patentes. La cláusula de paz, destinada a impedir litigios sobre propiedad intelectual durante emergencias, fue uno de los puntos más controvertidos.
el conflicto central enfrentó a los países del sur global, con los países de altos ingresos
El tratado se adoptó finalmente en mayo de 2025, con 124 apoyos y 11 abstenciones, tras la retirada de EE. UU. de la OMS. Santos ha explicado que el texto reconoce las flexibilidades de los acuerdos de propiedad intelectual, promueve la producción local y plantea un mecanismo de acceso a patógenos y reparto de beneficios, aunque su contenido más sensible se pospone al anexo aún por negociar.
El diputado ha advertido de que las obligaciones del tratado siguen siendo limitadas —prevalece la voluntariedad— y que la financiación para la preparación pandémica es muy insuficiente. También ha alertado del impacto de las teorías conspirativas sobre el acuerdo y del riesgo que supondría que países clave no lo ratifiquen. Entre los retos pendientes, ha destacado la necesidad de condicionar la financiación pública a beneficios compartidos, asegurar la participación de todos los países en el anexo sobre acceso a patógenos y reforzar las leyes nacionales para usar plenamente las flexibilidades del sistema internacional.
Restricciones de derechos fundamentales
Por su parte, Tolosa ha advertido en su ponencia de que la pandemia evidenció “las mayores restricciones de derechos fundamentales desde 1978”, en un contexto donde las autoridades sanitarias se vieron obligadas a actuar con instrumentos jurídicos “claramente insuficientes”. Según ha explicado, España afrontó la COVID-19 con dos marcos normativos —la legislación de excepción y la ley sanitaria de 1986— que se demostraron limitados, vagos y propensos a la “judicialización de decisiones que deberían haber sido sanitarias”.
Tolosa ha señalado que la crisis expuso una tensión histórica entre libertad y seguridad y ha defendido que la respuesta legal debe buscar “un equilibrio proporcional” que proteja la salud pública sin sacrificar garantías constitucionales. En su opinión, España debe superar la visión excesivamente individualista del derecho a la salud y recuperar la dimensión colectiva del artículo 43 de la Constitución, revisando una Ley de Salud Pública de 2011 que “nunca desplegó su verdadero potencial”.
En su repaso comparado, el magistrado ha recordado que países como Alemania y Reino Unido aprobaron legislación específica para pandemias en apenas días, mientras España se quedó atrapada en normas obsoletas y conceptos jurídicos indeterminados. “Algo hay que hacer en este país”, ha afirmado, insistiendo en que no es viable mantener una ley de 1986 que funciona como “carta en blanco” y genera respuestas dispares entre tribunales, restando eficacia a las medidas sanitarias.
Un real decreto “no puede afectar a derechos fundamentales”, por lo que el país sigue necesitando una legislación orgánica clara y moderna
Respecto al nuevo marco, Tolosa ha reconocido avances como la Red Estatal de Vigilancia en Salud Pública o la puesta en marcha de la futura Agencia Estatal de Salud Pública, aunque ha alertado de que siguen siendo pasos incompletos. También ha advertido de las implicaciones del nuevo plan de emergencias sanitarias, que permite al Ministerio declarar una “emergencia de salud pública de importancia nacional” sin intervención parlamentaria. A su juicio, un real decreto “no puede afectar a derechos fundamentales”, por lo que el país sigue necesitando una legislación orgánica clara y moderna.
En sus propuestas finales, el magistrado ha defendido la necesidad de un catálogo explícito de medidas limitativas, criterios objetivos para adoptarlas y una reforma del Consejo Interterritorial del SNS que resuelva la indefinición de las decisiones “por consenso”. Además, ha alertado de que España carece actualmente de un régimen sancionador válido para hacer cumplir medidas restrictivas, después de que miles de sanciones fueran anuladas: “También habrá que resolver cómo garantizar el cumplimiento ciudadano en futuras emergencias”.
Fallos sistémicos
Por su parte, Helena Legido-Quigley, ha recordado en su ponencia que ha formado parte del panel independiente que recomendó crear el tratado de pandemias. Explicó que dirigió “un equipo de unas 80 personas” encargado de la investigación que sustentó aquel informe solicitado por la OMS, y que ese trabajo reveló fallos sistémicos en la preparación pandémica mundial. “Fue una de las mejores experiencias de mi vida académica, pero también un poco decepcionante”, explicó, al comprobar que muchas recomendaciones se aplicaron de forma fragmentada.
En aquel proceso, ha subrayado, quedó claro que los sistemas de monitorización existentes “medían las cosas equivocadas”. Indicadores que situaban a Estados Unidos o Reino Unido como los países mejor preparados demostraron no reflejar factores clave como el liderazgo, la coordinación, la comunicación pública o la fortaleza del sistema sanitario.
«El liderazgo basado en la ciencia, la coordinación multisectorial y la comunicación honesta marcaron la diferencia”
El trabajo de su comisión abarca 20 países, con un enfoque centrado en poblaciones vulnerables para identificar fallos estructurales. Con un equipo de “unas 200 personas” y expertos de múltiples disciplinas —desde cambio climático hasta ciencias del comportamiento—, están desarrollando también escenarios de futuro. “No podemos asumir que el multilateralismo funcionará siempre; debemos prepararnos para varios modelos posibles”, advirtió.
Según la experta, durante la pandemia de la COVID-19 no había «recetas» para hacerlo bien, pero sí patrones: “El liderazgo basado en la ciencia, la coordinación multisectorial y la comunicación honesta marcaron la diferencia”. Ha destacado casos como Liberia, Singapur o Japón, que activaron mecanismos tempranos gracias a aprendizajes previos, y ha obligado a los líderes capaces de reconocer errores. “Lo importante no fue la sofisticación técnica, sino cómo se gestionó la respuesta”, ha afirmado.
Finalmente, ha subrayado la importancia de prepararse para futuras amenazas y de aprender de modelos innovadores como el sistema modular de Singapur o las simulaciones del Reino Unido. También ha defendido la relevancia de mantener conexiones internacionales sólidas: “El tratado es necesario, pero las relaciones de confianza entre países y equipos son igual de esenciales”. España, ha añadido, “va por el buen camino” en materia de preparación y reforma del sistema de salud pública.
